Datasus tenta se modernizar em meio à queda recorde de investimentos e de servidores

Despesas do Ministério da Saúde com sistemas de tecnologia e informação em saúde caíram 60% desde 2013; departamento convive com falhas e atrasos em bases de dados e risco de ataques cibernéticos.

Arte: Daniel Liberatore de Lima

Em meio à crescente importância da ciência de dados para a vigilância em saúde e para a formulação de melhores políticas públicas, o Departamento de Informática do Sistema Único de Saúde (Datasus), responsável pelo desenvolvimento e manutenção dos principais sistemas de informação em saúde do País, sofre com queda de investimento, redução de servidores públicos, bases de dados abandonadas ou defasadas e risco de ataques cibernéticos e perda de informações.

Nesse cenário de condições adversas, o Datasus tenta, por outro lado, implementar projetos de modernização e integração de sistemas, como a ampliação da adoção de prontuário eletrônico e a criação da Rede Nacional de Dados em Saúde (RNDS) – iniciativas elogiadas por especialistas, mas que esbarram nas dificuldades orçamentárias e estruturais.

Criado há pouco mais de três décadas, o Datasus é responsável, por exemplo, por registrar de forma detalhada cada nascimento e óbito do País, além dos números de doenças, internações e procedimentos ambulatoriais.

É por meio dos dados captados e armazenados no Datasus que o Ministério da Saúde pode, por exemplo, fazer análises epidemiológicas para descobrir as doenças mais prevalentes em cada grupo populacional – ou calibrar o volume de recursos enviados aos municípios de acordo com as condições de saúde daquela região. Também é graças à plataforma que gestores e pesquisadores conseguem identificar a ocorrência de novos surtos e elaborar uma resposta rápida a eles.

Apesar da importância dos dados de saúde para as ações do SUS, os gastos do Ministério da Saúde com os chamados sistemas de tecnologia de informação e comunicação para a saúde vêm sendo reduzidos nos últimos anos, com queda mais acentuada durante a gestão do presidente Jair Bolsonaro (PL). Dados do Painel do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (Siop) mostram que o gasto com esses sistemas em 2021 foi de cerca de R$ 142 milhões – o menor dos últimos nove anos, considerando valores efetivamente pagos.

Comparando o gasto do ano passado com o de 2013, o primeiro da série histórica disponibilizada no Siop, a queda foi de 60%. Naquele ano, gastou-se, em valores atualizados pelo índice de inflação IPCA, R$ 360 milhões nos sistemas de informação de saúde que são a base do Datasus.

Se a comparação for feita com o montante investido em 2016, quando os gastos chegaram a R$ 584 milhões, recorde no período, a queda é ainda mais impressionante: 75%. Embora a redução de investimento no departamento seja observada já a partir de 2017, foi a partir de 2019 que ela se intensificou. Nos três primeiros anos da gestão Bolsonaro, o valor gasto com sistemas de informação de saúde nunca passou dos R$ 200 milhões. 

Gastos do Ministério da Saúde com Sistemas de Tecnologia de Informação e Comunicação para a Saúde (e-Saude)

“O investimento vem caindo ao longo dos anos enquanto os serviços de informática vão ficando mais caros. O Ministério, então, acaba tendo que priorizar o investimento em alguns sistemas específicos, enquanto outros vão ficando defasados. Há uma falta de continuidade de políticas de manutenção desses softwares”, diz o epidemiologista Wanderson Oliveira, que trabalhou entre 2001 e 2020 no Ministério da Saúde, em cargos como Coordenador de Sistemas de Informação e Secretário de Vigilância em Saúde.

Oliveira chefiava a Secretaria, no início da pandemia, quando deixou o Ministério, após a demissão do ministro Luiz Henrique Mandetta em meio a embates da equipe técnica com o presidente Bolsonaro sobre a condução do combate à pandemia. 

O pesquisador Diego Xavier, do Instituto de Comunicação e Informação Científica e Tecnológica em Saúde (ICICT) da Fiocruz, lembra alguns sistemas que deixaram de ser atualizados nos últimos anos como possível consequência da insuficiência de recursos para mantê-los. “Infelizmente, tivemos a descontinuidade do Hiperdia, que fazia acompanhamento de indicadores de diabetes e hipertensão; do Sismama e do Siscolo, ligados diretamente ao monitoramento do câncer na mulher; além de iniciativas de análise e sintetização de dados, como os Cadernos de Informação de Saúde, que também foi descontinuado”, diz ele.

Consultando os sites dos sistemas citados por Xavier, é possível ver o abandono. O Hiperdia traz dados somente até 2013. Já o Sistema de Informação do Câncer de Mama (Sismama), criado para monitoramento de exames de rastreamento como a mamografia, foi atualizado pela última vez em 2015. O Sistema de Informação do Câncer de Colo de Útero (Siscolo), que tem função parecida ao anterior mas para exames de papanicolau, deixou de ser alimentado no mesmo ano.

Interface do Sismama, que deixou de ser atualizado em junho de 2015

Há casos de sistemas que continuam sendo atualizados internamente, mas cujos dados deixam de ser disponibilizados em plataformas públicas de divulgação, criadas justamente para facilitar o acesso e a visualização dos dados por pesquisadores, gestores públicos, jornalistas e população geral. É o caso da Plataforma Integrada de Vigilância em Saúde (Ivis), criada em 2019 para facilitar o acesso a diferentes dados e indicadores, entre eles o números de casos de doenças de notificação obrigatória, que são reportados ao Sistema Nacional de Agravos de Notificação (Sinan), um dos mais importantes do Datasus. Essas estatísticas, porém, só estão disponíveis até 2020.

Da mesma forma, o painel de visualização de casos de Síndrome Respiratória Aguda Grave (SRAG), criado durante a pandemia de covid-19, deixou de ser atualizado em janeiro de 2021. Os dados brutos que alimentavam o dashboard continuam sendo disponibilizados, mas em um formato com o qual somente programadores ou cientistas de dados são capazes de trabalhar fluentemente.

Painel Covid com casos de SRAG não é atualizado desde janeiro de 2021

De acordo com o Ministério da Saúde, o Datasus mantém ou hospeda hoje cerca de 350 sistemas e serviços. Segundo Oliveira, o departamento tem um trabalho reconhecido internacionalmente pelo grande volume de dados e qualidade de algumas bases, mas precisa receber mais investimentos para se modernizar e corrigir falhas.

“Nossa base de mortalidade tem 99% de fidedignidade. A de nascimento, 97%. Alguns dados nossos são melhores e mais completos que os dos EUA, Canadá e de outros países da América Latina. O Datasus é o órgão de computação mais complexo do País se considerarmos o volume e a diversidade de dados com os quais ele tem que trabalhar. O departamento faz muito com o pouco que tem, mas deveria e poderia fazer mais melhor.”

Para se ter uma ideia do volume de dados, os dois sistemas citados pelo especialista no começo de sua fala acumulam, juntos, 4,3 milhões de registros anuais (cerca de 3 milhões de nascimentos e 1,3 milhão de mortes).

Cortes de servidores e terceirização

A queda do número de servidores do Datasus e a crescente terceirização das atividades do órgão são vistas pelos especialistas como outro entrave para a correção das falhas e o avanço nas políticas de informatização. Segundo números publicados no último Plano Diretor de Tecnologia da Informação e Comunicação (PDTIC) do Ministério da Saúde, lançado em maio deste ano e com objetivos e metas para o triênio de 2022 a 2024, o Datasus conta atualmente com 512 colaboradores, dos quais somente 86 são servidores permanentes federais do Ministério (16,8% do total). A grande maioria (331 funcionários) são profissionais de tecnologia terceirizados.

O número atual de servidores permanentes do Datasus é mais de dez vezes menor do que o registrado há 30 anos, quando o órgão foi criado, em 1991. Na ocasião, o departamento reunia 1.100 servidores, segundo documento do Ministério da Saúde. 

O próprio Ministério admite que o cenário é inadequado. No PDTIC lançado recentemente, os gestores que assinam o documento afirmam que embora as atividades de tecnologia da informação e comunicação admitam “uma expressiva parcela de terceirização com o objetivo de manter-se a dinâmica de atualização de competências e garantir-se capacidade de atendimento em especial para desenvolvimento de software, é essencial que haja equilíbrio entre o volume de contratações a serem geridas, monitoradas e fiscalizadas e o número de servidores da União dedicados a essas atribuições”.

No mesmo trecho do documento, o departamento afirma que o baixo percentual de servidores em seu quadro de colaboradores “demonstra distorção que deve ser progressivamente corrigida de modo a garantir-se a atuação de servidores da União em todas as frentes estratégicas e críticas de trabalho”.

Para Giliate Coelho Neto, pesquisador da Universidade Federal de São Paulo (Unifesp) e ex-diretor do Datasus, essa distorção dificulta o controle dos contratos firmados com as empresas de tecnologia: “Sabemos que o mercado de TI é dinâmico e que há dificuldade em manter esses profissionais nos quadros de servidores, mas o esvaziamento da equipe dificulta a fiscalização. Na prática, funcionários de empresas terceirizadas acabam assumindo esse papel de gestão do projeto e de controle de contratos. Eles fiscalizam o próprio serviço que prestam”.

No PDTIC que abrange os anos de 2022 a 2024, o próprio Ministério da Saúde traz outra preocupação relacionada ao aumento da terceirização. Em uma seção do documento sobre mapeamento de riscos, fala-se em uma altíssima possibilidade de ocorrer “perda de informações por dependência técnica de terceiros”. 

Fraudes e ataques cibernéticos

O baixo investimento nos sistemas de informação em saúde, além de prejudicar o planejamento das ações de saúde, aumenta o risco de fraudes e de ataques cibernéticos. Segundo Coelho Neto, o Sistema de Informações Ambulatoriais (SIA) é um exemplo de brecha ainda não corrigida. Nele, os gestores municipais e estaduais lançam o número de procedimentos ambulatoriais realizados, como consultas e exames, para receber o repasse federal correspondente aos atendimentos. 

O problema, diz ele, é que nem todas as unidades lançam os atendimentos de forma individualizada, com o nome de cada paciente atendido. Algumas sobem apenas o número total de procedimentos no sistema. “Isso permite que se lancem números maiores do que os que foram feitos”, afirma o ex-diretor do Datasus.

Recentemente, a revista piauí demonstrou como essa falha no SIA pode ser usada por municípios para fraudar dados de atendimentos e, assim, receber indevidamente um maior volume de recursos públicos. A reportagem revelou que prefeituras de pequenas cidades do Maranhão inflaram o número de procedimentos de saúde realizados, com o provável objetivo de elevar o teto de verbas em saúde que parlamentares podem enviar aos municípios por meio do chamado orçamento secreto – repasses feitos sem transparência. Parlamentares são suspeitos de ficarem com uma parcela dessas remessas. 

A diminuição de investimentos e do número de servidores do Datasus também pode tornar a estrutura digital do Ministério mais vulnerável à perda de informações e a ataques cibernéticos como o que aconteceu no fim de 2021 e deixou parte dos sistemas da pasta indisponíveis por quase um mês. Durante a pandemia de covid-19, sistemas do SUS ficaram fora do ar ou instáveis por diversas ocasiões, dificultando o acompanhamento em tempo real dos casos, hospitalizações e mortes pela doença.

Em editorial recém-publicado no periódico científico Cadernos de Saúde Pública, os pesquisadores Daniel Villela e Marcelo Gomes, ambos da Fiocruz, relembram o episódio e alertam sobre o impacto da indisponibilidade de informações de saúde: “Não se pode admitir indisponibilidade de dados, muito menos em momento de emergência de saúde pública, pois a falta de respostas oportunas, de detecção de eventos importantes e lacunas nas recomendações e na tomada de decisão por ausência de indicadores têm consequências não apenas em um SUS mais sobrecarregado, mas, ainda mais importante, com potenciais consequências em casos graves das doenças monitoradas e vidas perdidas.”

“Aprimorar e preservar a segurança das informações digitais sob a custódia do Ministério

da Saúde” era um dos objetivos estratégicos do PDTIC do Datasus para o triênio de 2019 a 2021, mas em balanço publicado neste ano, somente 33,3% da meta foi considerada atingida. 

Atualizações demoradas

Nos sistemas mais robustos e com alta qualidade de dados, como o de nascimentos e mortes, há o problema do atraso na oferta das informações – o que dificulta o uso dessas estatísticas na definição de ações e políticas em casos que demandam celeridade. “Os dados do SIM (mortalidade) e Sinasc (nascimentos) têm um delay de mais de um ano. Sabemos que é necessária a etapa de investigação e checagem dos dados, mas poderiam publicar dados do mês anterior e indicar que eles ainda estão em investigação”, defende Felipe Ferré, assessor técnico do Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass). 

Ele afirma que, no caso do Sinan – que traz registros de doenças de notificação obrigatória que podem indicar surtos –, a demora é ainda mais prejudicial. “Nossas estatísticas de vigilância não são produzidas e divulgadas em tempo oportuno para ações de emergência. Muitas vezes o fenômeno já ocorreu e não ficamos sabendo com a devida antecedência. Queremos saber para poder intervir de forma precoce”, diz.

A lógica vale também para os dados de vacinação, reportados no Sistema de Informações do Programa Nacional de Imunizações (SI-PNI), que costuma ter atraso de meses. De acordo com Isabella Ballalai, vice-presidente da Sociedade Brasileira de Imunizações (SBIm), ter dados quase que em tempo real é importante para a identificação precoce de queda de coberturas vacinais e definição de estratégias contra o fenômeno.

Ela e outros especialistas ressaltam, porém, que embora os atrasos na disponibilização dos dados tenham relação com o formato e a instabilidade de alguns sistemas do Datasus, há um problema mais amplo de falta de infraestrutura e recursos nas unidades de saúde onde esses dados são gerados, coletados e preenchidos. “Tem unidades que não têm computador ou nas quais a internet não funciona. Tem municípios que mandam uma planilha que depois vai ter os dados lançados no sistema pelo Estado ou ministério. Não era para isso acontecer”, destaca Ballalai.

Para Wanderson Oliveira, o Datasus deve atuar também no enfrentamento desse desafio estrutural. “Ele deve atender a realidade brasileira, adequar os softwares e trabalhar para aumentar a conexão das unidades de saúde”, afirma. Giliate Coelho Neto faz coro. “Precisa disponibilizar para os municípios e Estados um programa robusto de apoio à informatização, seja de estrutura de hardware, conectividade e do próprio sistema de informação.”

Para o pesquisador da Unifesp, outro desafio importante do Ministério da Saúde para avançar no uso de dados para a tomada de decisão é a baixa capacidade do Datasus de processar e analisar grandes volumes de dados com o auxílio de técnicas como machine learning (“aprendizado de máquina”), um ramo da inteligência artificial em que um software treina a si próprio para aperfeiçoar seu desempenho em uma tarefa. 

“O Brasil está ficando para trás no processamento de dados. É preciso desenvolver ferramentas como algoritmos avançados de inteligência artificial, focados em Big Data, deep learning. Temos que pensar em soluções para usar a inteligência artificial, por exemplo, para reduzir as filas do SUS”, diz Coelho Neto.

Diego Xavier, da Fiocruz, destaca que os dados de saúde conseguem ser transversais a várias políticas que o governo tenta implementar (educação, transferência de renda, segurança pública) e que seu uso na avaliação e formulação de ações pode ter impacto em diferentes frentes. “Essas informações economizam dinheiro, otimizam investimentos e direcionam intervenções, mas isso ainda não é claro na cabeça de parte dos gestores. Investir em informação é economizar dinheiro em outros setores.” 

Prontuário eletrônico e rede nacional de dados

Em meio a tantas adversidades, o Datasus também faz avanços e define planos para aprimorar seus sistemas e serviços. Uma das principais apostas é a implantação da Rede Nacional de Dados em Saúde (RNDS), plataforma de troca de dados, instituída por portaria federal em maio de 2020 e que deverá estar totalmente implementada até 2028. 

De acordo com o Ministério da Saúde, ela “tem o objetivo de promover a troca de informações entre os pontos da rede de atenção à saúde, permitindo a transição e continuidade do cuidado nos setores públicos e privados”. Na prática, os dados dos cidadãos estarão reunidos em um mesmo repositório, facilitando assim o percurso do paciente entre diferentes unidades de saúde e ampliando as possibilidades de análise por parte de gestores e pesquisadores.

“A pessoa nasce e está em um sistema, se vacina e aparece em outro, faz atendimento ambulatorial registrado em outro sistema, se interna em outro e morre em um diferente. E esses sistemas não conversam. Pensar em caminhos de como unificar isso é muito relevante e tem avançado”, diz Diego Xavier.

O Ministério também vem anunciando uma série de investimentos na informatização das unidades básicas de saúde (UBSs), com oferta de internet banda larga para 16 mil unidades de atenção primária, e na progressiva ampliação do prontuário eletrônico nesses serviços. Segundo o órgão federal, cerca de 31 mil UBSs têm equipes informatizadas – de um total de 40 mil unidades do tipo. 

Questionado pela reportagem sobre a queda de investimentos e do número de servidores, o Ministério informou que o Datasus trabalha “para aprimorar os processos de gestão, sem afetar a evolução da Saúde Digital para o Brasil” e que, em 31 anos existência do departamento, alguns de seus servidores se aposentaram por tempo de carreira e que unidades regionais foram desativadas. O órgão não informou como pretende corrigir a distorção na proporção de servidores permanentes frente aos terceirizados.

A pasta foi questionada ainda sobre o risco de perda de informações por dependência técnica de terceiros – apontado pelo próprio ministério no PDTIC – e afirmou que o Datasus “tem evoluído constantemente as camadas de segurança de todas as plataformas do Ministério da Saúde” e que prevê aumento de investimento em segurança da informação nos próximos três anos. O valor desse investimento não foi informado.

Sobre os sistemas que foram descontinuados ou estão defasados, o Ministério informou apenas que o Datasus atua na “constante evolução dos sistemas de informação e plataformas tecnológicas disponibilizadas”.

Sobre as brechas em sistemas como SIA, que podem facilitar fraudes, o órgão federal repetiu que trabalha “na evolução dos sistemas de informação” e acrescentou que investe na integração de sistemas e bases de dados”. Segundo o Ministério, a RNDS “possibilita maior transparência e segurança dos dados enviados por Estados e municípios, pois os dados são identificados por meio do CPF do cidadão”. A pasta não informou quais sistemas, unidades ou municípios estão integrados à RNDS.  

Histórico

O Departamento de Informática do SUS (Datasus) foi criado em 1991, por meio do decreto 100, de 16 de abril daquele ano, que criava também a Fundação Nacional de Saúde (Funasa), órgão público vinculado ao Ministério da Saúde que tinha entre suas principais atribuições a implementação de atividades para controle de doenças, a realização de análises e situações de saúde, e a coleta, processamento e divulgação de informações de saúde.

Também foi passada para a Funasa, mais especificamente para o seu recém-criado Datasus, a responsabilidade pelo controle e processamento das contas referentes ao setor saúde, função antes desempenhada pela Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social (Dataprev).

O Datasus foi criado, portanto, três anos após a instituição, por meio da Constituição Federal de 1988, de um sistema público universal no País, e um ano após a publicação das leis 8080 e 8172, que regulamentaram as bases de funcionamento do SUS. Vale lembrar que, antes da criação do SUS, o sistema público de saúde brasileiro atendia somente trabalhadores que contribuíam para a Previdência Social – daí a justificativa para a Dataprev processar dados de saúde dos brasileiros.

No modelo antigo, porém, somente 30% dos brasileiros tinham acesso à saúde pública, materializada na época como Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (Inamps). Para os demais brasileiros, a opção era pagar por atendimento no sistema privado ou recorrer a unidades filantrópicas, como as Santas Casas. 

O decreto de criação do Datasus determinava como competência do órgão “especificar, desenvolver, implantar e operar sistemas de informações relativos às atividades finalísticas do SUS, em consonância com as diretrizes do órgão setorial”. O departamento, assim como outros órgãos da Funasa, foi montado com servidores transferidos da própria Dataprev.

No início de sua atuação, o Datasus mantinha poucos serviços: os sistemas de faturamento de procedimentos ambulatoriais e hospitalares, que reformulados se transformaram mais tarde no SIA e SIH, e nos sistemas de nascidos vivos (Sinasc), mortalidade (SIM) e agravos de notificação (Sinan), além de pequenos sistemas internos administrativos. 

SIM, Sinasc e Sinan são, até hoje, sistemas universais, ou seja, trazem os registros tanto do sistema público quanto do privado. Os demais sistemas costumam trazer informações somente dos procedimentos feitos no âmbito do SUS.

Nos anos seguintes, novos sistemas foram sendo criados e incorporados ao portfólio do Datasus, que hoje ultrapassa mais de 200 produtos. Em 1998, o departamento foi transferido para a administração direta, passando para a alçada da Secretaria Executiva do Ministério da Saúde, estrutura hierárquica mantida até hoje.

Pouco antes disso, por volta de 1994, o Datasus desenvolveu softwares de tabulação para facilitar o acesso público aos dados, em especial para gestores e pesquisadores. As ferramentas (Tabwin e Tabnet) existem até hoje, mas são consideradas defasadas e pouco amigáveis para quem não tem familiaridade com dados.

Com a transferência do Datasus para a secretaria executiva, o departamento ganhou nova estrutura organizacional e mais atribuições. Destaque para a criação da coordenadoria geral de fomento e cooperação técnica, para trabalhar diretamente com Estados e municípios.

Hoje, mais de 30 anos depois de sua criação, o departamento acaba de passar por uma nova reforma em sua estrutura. Por meio do decreto 11.098, de 20 de junho de 2022, o Datasus ganhou status de subsecretaria do ministério, uma diretoria-adjunta (além da já existente diretoria geral, hoje ocupada por Merched Cheheb de Oliveira) e viu o número de coordenações-gerais passar de quatro para cinco, contemplando as frentes de sistemas de informação e operações (CGSIO), inovação em sistemas digitais (CGISD), infraestrutura e segurança da informação (CGIE), governança e gestão em projetos em TIC (CGGOV) e a recém-criada tecnologia da informação dos hospitais federais (CGTHF).

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