A história do Ensino Superior Brasileiro

De início tardio e com uma trajetória conturbada, o ensino superior no país vem se consolidando como um importante espaço de desenvolvimento intelectual e de produção científica com repercussão internacional

Daniel Liberatore/Arte IQC

Espaços que estimulam a criatividade, o intelecto e o pensamento reflexivo são fundamentais para o desenvolvimento de uma nação. São eles que formam os cidadãos que ditarão os rumos econômicos, políticos e sociais de um país. Quase tão antiga quanto a história do Brasil é a evolução do seu ensino superior. Essa história, no entanto, não se deu de forma linear e pacífica. Diferentemente de outras terras colonizadas, como a América Hispânica – onde as primeiras universidades datam do século XVI – no Brasil elas levaram mais de três séculos para conquistarem seu espaço. Ainda que os primeiros cursos superiores, em espaços religiosos, datem da segunda metade do século XVI, é apenas de 1930 em diante que a história das universidades públicas brasileiras se inicia, sendo marcada pelo reconhecimento internacional em diversos campos do conhecimento, por movimentos inclusivos, que culminaram na adoção de ações afirmativas em 2010, e pela disputa por espaço com instituições privadas. Nesta linha do tempo, traçamos os principais momentos da história do ensino superior do país.

1. Da origem à diversificação do ensino superior (1500-1890)

Antes de entender como o ensino superior começou a ser implementado, é preciso relembrar o caráter inicial da educação no país: a catequização. Em março de 1549, os primeiros membros da Companhia de Jesus desembarcavam na Bahia e, sob o comando do Padre Manoel de Nóbrega, davam início às aulas para conversão dos indígenas à fé cristã – uma das missões da Igreja Católica – apoiada pela coroa portuguesa. À época, a evangelização também era uma forma de controle da população e contribuía para que os nativos assimilassem os costumes europeus.

Enquanto as aulas lecionadas para os indígenas aconteciam em aldeamentos organizados e administrados pelos padres jesuítas – as chamadas missões -, os filhos dos colonos e órfãos portugueses também eram ensinados por eles, mas com conteúdos que não se limitavam ao religioso. Em 1570 já havia cinco escolas de instrução elementar, localizadas em Porto Seguro, Ilhéus, São Vicente, Espírito Santo e São Paulo de Piratininga, além de três colégios situados no Rio de Janeiro, Pernambuco e Bahia – instituições onde os jovens recebiam aulas de gramática, latim, música, humanidades, retórica, filosofia e teologia.

No Colégio dos Jesuítas na Bahia, os conteúdos formativos, a metodologia, as avaliações e o rigor do ensino conferiam um alto nível pedagógico e cultural à instituição, que seguia as doutrinas da Ratio Studiorum, diretriz curricular elaborada pela Igreja Católica, e a prática do modus parisiensis, metodologia praticada na Universidade de Paris. A nível superior ou acadêmico, em 1572 já existiam os cursos de Filosofia (Artes e Ciências), de Teologia e o de Dialética. No século XVIII, também foi incluído um curso de Matemática. Em seu artigo “Os colégios jesuíticos no Brasil: educação e civilização na Colônia (1549-1759)”, a historiadora Beatriz Franze explica que, àquela época, o Colégio dos Jesuítas na Bahia possuía quatro faculdades superiores e concedia graus acadêmicos, fazendo com que na prática ele funcionasse como a primeira universidade do país, mesmo sem nunca ter sido oficializado como tal.

Neste período, enquanto outras nações colonizadas inauguravam suas primeiras universidades, no Brasil esse processo era dificultado para manter a dependência do país à Portugal, uma vez que os jovens que desejavam receber formação superior para seguir as profissões liberais iam estudar na Europa, sendo a Universidade de Coimbra, em Portugal, um dos destinos mais comuns.

Em 17 de dezembro de 1792 é inaugurada no Rio de Janeiro o que viria a ser considerada a precursora do ensino superior militar e de engenharia nas Américas, a  Real Academia de Artilharia, Fortificação e Desenho. O curso ali oferecido formava, em percursos que duravam de três a seis anos, oficiais do Exército Português para trabalhar na infantaria, cavalaria, artilharia e na engenharia militar. Com a chegada da Corte Portuguesa ao Brasil,  essa escola foi substituída pela Academia Real Militar, criada em 1810.

Foi justamente a vinda da família real portuguesa que impulsionou a criação de faculdades e institutos de pesquisa no Brasil, uma das consequências das profundas transformações econômicas, políticas e sociais que a transferência da sede do reino  português trouxe para o país.

Em apenas dois anos, de 1808 a 1810,  D. João VI assinou documentos para a fundação da Real Academia Naval, da Real Academia Militar, da Biblioteca Nacional, do Jardim Botânico do Rio de Janeiro, da Escola de Cirurgia da Bahia e da Escola Anatômica, Cirúrgica e Médica do Rio de Janeiro, que deram origem à Faculdade de Medicina da Bahia da Universidade Federal da Bahia e a Faculdade de Medicina da Universidade Federal do Rio de Janeiro, respectivamente.

Já sob a atuação de D. Pedro I, por decreto imperial assinado em 1827, foram criadas a Faculdade de Direito em Olinda, hoje Faculdade Direito do Recife, pertencente à Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), e a Faculdade de Direito de São Paulo, atual Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP).

A Escola de Farmácia de Ouro Preto foi criada pela lei nº 140, votada em 4 de abril de 1839. Na mesma cidade, a Escola de Minas foi criada em 1876 a pedido do imperador Dom Pedro II. Além do surgimento de novas instituições de ensino, o governo de Dom Pedro II trouxe um período de estabilidade política e de crescimento econômico que propiciou a consolidação do Observatório Nacional, do Museu Nacional e da Comissão Imperial Geológica.

O modelo de formação profissional brasileiro do período compreendido entre 1808 e 1898 foi influenciado por mudanças significativas que haviam acontecido no campo educacional europeu. Em 1772,  Marques de Pombal, então ministro do Rei Dom João, promoveu a reforma da Universidade de Coimbra, cujo objetivo era desvincular o campo do ensino do conservadorismo e restauração católica, vistos como responsáveis pelo atraso científico e industrial de Portugal em relação a outros países europeus. Quando as primeiras instituições de ensino superior foram fundadas no Brasil, já existia o projeto de tirar delas a responsabilidade clerical (os jesuítas já haviam sido expulsos de Portugal e de suas colônias em 1759).

Outra forte influência era o modelo napoleônico, que promovia o divórcio entre ensino e pesquisa científica e era voltado à formação profissional da nova elite do serviço público estatal. Durante a Revolução Francesa (1789-1799) instituições foram desmontadas pelos revolucionários por estarem diretamente ligadas à velha ordem absolutista. Entre elas, as universidades francesas foram destruídas e substituídas por instituições independentes.

Assim como em nações europeias, no Brasil os cursos superiores surgiram e se desenvolveram conforme os avanços políticos, sociais e econômicos do país. A formação do primeiro núcleo de ensino superior, de 1808 a 1889, marca a passagem do Brasil de colônia para sede do império português e depois para nação independente. 

2. A modernização do ensino superior no Brasil

Até o século XVIII, a tarefa de curar pessoas era compartilhada por pessoas com diferentes formações (de curandeiros a barbeiros), mas no século XIX a medicina se tornou uma profissão e passou a controlar o mercado de tratamento de doenças. Assim, a formação de médicos se tornou importante para cuidar da saúde da elite. Já os engenheiros eram necessários para o desenvolvimento do território, uma vez que havia o interesse em construir estradas, pontes, edifícios e explorar recursos naturais. Por fim, os advogados serviam à importante tarefa de regular o estado. No livro As profissões imperiais: medicina, engenharia e advocacia no Rio de Janeiro, 1822-1930, o sociólogo Edmundo Campos Coelho explica que foi neste período que os diplomas de nível superior passaram a conferir uma espécie de status social aos graduados, que se tornaram uma aristocracia ocupacional.

Até 1878, todas as instituições de ensino superior do país eram públicas, e por mais que não existissem mecanismos para uma vigilância absoluta, os cursos e seus professores operavam sob uma série de regras.  O governo determinava quais universidades seriam criadas, decidia quais livros e tratados os docentes deveriam utilizar, os professores deveriam ser credenciados pela Real Mesa Censória de Lisboa. Após a Independência, o governador da província passou a escolher o diretor a partir de uma lista tríplice apresentada pelos próprios professores (processo similar ao da eleição de reitores universitários).

O primeiro ato para a abertura da educação brasileira à iniciativa privada foi uma proposta de Carlos Leôncio da Silva Carvalho (1847-1912), advogado formado pela Faculdade de Direito de São Paulo, membro catedrático da instituição e deputado pela província de São Paulo. O decreto nº 7.247, de 19 de abril de 1879, a Reforma Leôncio de Carvalho, estabeleceu que o oferecimento dos ensinos primário e secundário seria considerado completamente livre no âmbito da Corte e das províncias em todo o Império, exceto pela inspeção necessária para garantir condições de moralidade e higiene.

A primeira Constituição da República (1891) permitiu a descentralização do ensino superior e, consequentemente, o aparecimento de novas instituições públicas e privadas. Em 1891, foi criada a Faculdade Nacional de Direito do Rio de Janeiro, e em 1892, a Faculdade de Direito de Belo Horizonte. Em 1893, surge a Escola Politécnica de São Paulo, posteriormente agregada à USP. No ano de 1896, foi fundada a Escola de Engenharia Mackenzie de São Paulo e em 1898 a Faculdade de Direito de Goiás. Entre 1889 e 1918 foram criadas 56 escolas superiores, a maioria privada, divididas entre instituições católicas e iniciativas de elites locais.

3. O surgimento das primeiras universidades (1900-1960)

No Brasil, o projeto da criação de universidades é considerado tardio quando comparado a países como Espanha, onde universidades foram implementadas ainda no século XVI, ou no Caribe, cuja Universidade de São Domingos é do ano de 1538. As propostas de criação de universidades brasileiras foram, por muito tempo, barradas pela estrutura de controle exclusivo que o Estado possuía sobre a Educação.

No decorrer do século XIX, diversas propostas de criação de universidades foram negadas. Mas o cenário começou a mudar com  a  abolição da escravidão (1888), a queda do Império e a proclamação da República (1889). Tais eventos trouxeram uma série de mudanças sociais, inclusive para a área da educação. Nas primeiras três décadas do século XX, o número de estabelecimentos de ensino superior passou de 24 para 133. Desses, 89 foram criados apenas na década de 1920. Com o tempo, o ensino superior se concentrou na formação tecnológica (escolas politécnicas, da escola de minas, das escolas superiores de agricultura e de farmácia), o que exigia bases científicas mais desenvolvidas.

Assim, os projetos sobre a criação de universidades voltaram à tona, já propondo uma aproximação entre o espaço de ensino e locais de pesquisa e de formação de novos pesquisadores, que eram até então acolhidos por museus, observatórios e institutos de pesquisa. Aparece nesse momento a influência do modelo de ensino humboldtiano, que inspirou as universidades dos Estados Unidos e, posteriormente, as brasileiras. A reforma universitária iniciada por Wilhelm von Humboldt em Berlim, no século XIX, trouxe um conceito de universidade em que os professores eram também pesquisadores e os estudantes se formavam dentro desse ambiente, recebendo incentivo para seguir não só nas profissões liberais mas também, na área da pesquisa.

Em 1912, foi fundada a Universidade do Paraná, considerada a primeira formalmente constituída no Brasil, e em 1920 a Universidade do Rio de Janeiro,  também conhecida como Universidade do Brasil (atual UFRJ). Entretanto, essas iniciativas eram fruto da junção de escolas tradicionais já existentes. Foi somente na década de 1930 que dois projetos exclusivamente universitários avançaram: o da Universidade de São Paulo (USP) e o da Universidade do Rio de Janeiro. Em seu artigo “Evolução do ensino superior brasileiro, 1808-1990”, Helena Sampaio escreve: “Em síntese, a criação da universidade no Brasil foi antes um processo de sobreposição de modelos do que de substituição. O antigo modelo de formação para profissões foi preservado. O modelo de universidade de pesquisa acabou sendo institucionalizado de modo muito parcial e apenas em algumas regiões do país, sobretudo naquelas mais desenvolvidas”. Segundo ela, “(…) mesmo nas regiões em que a universidade não conseguiu institucionalizar a pesquisa, as faculdades tiveram um papel importante, contribuindo para alargar o horizonte intelectual da formação universitária e ampliar o acesso ao ensino superior”.

A USP, apoiada nos setores produtivos do Estado de São Paulo, preocupados com a formação de novas elites após a Revolução Constitucionalista de 1932, é um dos maiores exemplos de projeto universitário que funcionou. Além do tamanho, notoriedade acadêmica e importância para o desenvolvimento do país, ela foi a primeira instituição brasileira a se basear no tripé de ensino-pesquisa-extensão. 

Nas décadas seguintes, entre 1940 e 1960, o modelo universitário se consolida no país com a criação de 18 universidades públicas e dez particulares, de maioria confessional católica e presbiteriana. Nesse período, ocorreu a federalização de algumas universidades estaduais, o estabelecimento da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (a primeira de muitas universidades católicas particulares), o fortalecimento do sistema estadual de ensino em São Paulo e a criação de outras pequenas instituições estaduais e locais em outras regiões. É também nesta época que o processo de desenvolvimento urbano-industrial fez crescer a demanda por profissionais com formação superior, o que impulsionou o aumento no número de graduandos. 

De acordo com dados publicados em 1986 no livro Higher Education and The State in Latin America: Private Challenges to Public Dominance, do professor Daniel C. Levy, entre 1940 e 1960, o número de matrículas passou de 27.671 para 93.202. Em 1960, as matrículas em instituições privadas representavam 44,3% do total. Em 1961, ao contrário do que desejava o movimento estudantil, a primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) legitimou o ensino superior privado. Enquanto as universidades cresciam e ganhavam espaço, os movimentos estudantis começavam a enxergar os problemas dos modelos vigentes e a exigir reformas educacionais. 

4. A reforma universitária e o crescimento da rede privada de ensino (1968-2000)

O período da ditadura militar no Brasil, que atingiu seu ápice em 1968 com a instituição do AI-5, mudou temporariamente o curso das reivindicações dos movimentos estudantis e da evolução das próprias universidades e seus campos de pesquisa, já que o período foi marcado pela perseguição de professores, funcionários e estudantes que participavam da resistência. A nível institucional, as universidades ficaram sob a vigilância rígida do governo por mais de uma década. Apesar do embate frequente entre movimento estudantil e regime militar, também é do ano de 1968 uma importante reforma universitária, que trouxe mudanças como a abolição da cátedra; o estabelecimento da organização do currículo em ciclo básico e ciclo de formação profissionalizante; a introdução do sistema de créditos, semestralidade e garantia da representação discente e docente.

Neste mesmo período, as novas oportunidades de trabalho em setores mais modernos da economia fez crescer a demanda por ensino superior. Assim, o número de matrículas no sistema de ensino superior saltou de 93.902 (1960) para 1.345.000 (1980), aumentando também a demanda por vagas. A oportunidade foi bem aproveitada pelo setor privado que, através de sua lógica clientelista, ampliou a oferta de cursos de baixo custo, com exigências acadêmicas menores e com pouco foco na pesquisa. Em 1970, com 50,5% das matrículas, os estabelecimentos privados já eram responsáveis pela educação superior da maioria dos brasileiros. Em 1980, essa taxa subiu ainda mais, para 63,3%.

É também na década de 1980 que inicia-se a expansão dos cursos noturnos (proposta que teve resistência das universidades federais), um movimento importante para contemplar trabalhadores que desejavam fazer uma formação acadêmica de forma concomitante. Sob essa lógica, o setor privado continuou crescendo e, em 1986, concentrava 76,5% das matrículas no ensino superior. 

A década de 1990 trouxe mais mudanças para o sistema educacional brasileira. Durante seu primeiro mandato como presidente (1994-1998), Fernando Henrique Cardoso participou da criação do Exame Nacional do Ensino Médio (Enem), ampliação do poder docente na gestão universitária, gestação de um sistema de avaliação da educação superior e o estabelecimento de padrões de referência para a organização acadêmica das instituições de ensino superior. Também é desse governo a criação do Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (FIES), que substituiu o antigo Crédito Educativo, e surgiu com o objetivo de financiar a graduação de estudantes que não têm condições financeiras de pagar integralmente as mensalidades de um curso em uma instituição privada.

No ano de 2001, já no segundo mandato de FHC, o Plano Nacional de Educação (PNE) estabeleceu como uma de suas metas a ampliação das matrículas no ensino superior de 12% para 30% para jovens entre 18 e 24 anos. O documento também previa que 40% das matrículas se concentrassem no setor público.

5. Século XXI: o ensino superior contemporâneo e o novo padrão de excelência (2000-2022)

As mudanças no ensino superior seguiram nos anos seguintes. Luiz Inácio Lula da Silva, quando assumiu o primeiro mandato como presidente em 2003, instituiu um Grupo de Trabalho Interministerial (GT) para analisar a situação atual e apresentar plano de ação visando a reestruturação, desenvolvimento e democratização das Instituições Federais de Ensino Superior. Em dezembro do mesmo ano, o relatório divulgado por este GT foi utilizado pelo governo na redefinição de uma agenda para o ensino superior.

Dentre as principais medidas adotadas estão a instituição, em 2004, do Programa Universidade Para Todos (Prouni) para conceder bolsas de estudo integrais e parciais em cursos de graduação e sequenciais de formação específica em instituições privadas de ensino superior;  a integração, em dezembro de 2008, na figura do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia, de diversos centros federais de educação tecnológica, unidades descentralizadas de ensino, escolas agrotécnicas e outras escolas; e a criação, em 2010, do Sisu (Sistema de Seleção Unificada), com o objetivo de centralizar o processo de ingresso nas universidades federais, selecionando os candidatos às vagas das instituições públicas de ensino superior por meio da nota do Enem, única fase de seu processo seletivo.   

O projeto de expansão do acesso ao ensino superior continuou durante o governo de Dilma Rousseff, de 2011 a 2016, incluindo a incorporação de ações afirmativas que já vinham ganhando espaço em diversas frentes. Em 2003 foram criadas a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR), o Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial (CNPIR) e o Programa Diversidade na Universidade. Em 2004, o projeto de lei nº 3627/04, que institui Sistema Especial de Reserva de Vagas para estudantes egressos de escolas públicas nas instituições públicas federais de educação superior, em especial negros e indígenas, foi encaminhado ao Congresso Nacional.

Antes que a lei de cotas fosse sancionada, algumas universidades criaram iniciativas para ampliar a inclusão de pessoas de baixa renda, pretas e pardas em suas instituições, como a Universidade Estadual do Rio Grande do Sul (UERGS), a Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ), a Universidade Estadual da Bahia (UNEB) e a Universidade Estadual Norte Fluminense Darcy Ribeiro (UENF).

Tais ações culminaram no texto da lei Nº 12.711, de 29 de agosto de 2012, que prevê que as instituições federais de educação superior vinculadas ao Ministério da Educação reservem no mínimo 50% de suas vagas para estudantes que tenham cursado integralmente o ensino médio em escolas públicas. Dessa reserva, metade é voltada à população com renda familiar de até 1,5 salário mínimo per capita. Já as cotas raciais (para pretos, pardos e indígenas) e as relacionadas a pessoas com deficiência (PCDs) é feita dentro desses 50% e a proporção é ditada pela proporção desses grupos na unidade de federação em que está situada a instituição de ensino, segundo dados disponibilizados pelo último censo demográfico do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística).

Segundo dados divulgados pelo IBGE em novembro de 2019, em 2018 a maior parte das vagas em instituições superiores públicas de ensino passou a ser ocupada por pessoas negras, especificamente 50,3%

No que diz respeito à pesquisa, foi criado o programa Ciência sem Fronteiras (2011),  que ofereceu bolsas para que alunos de graduação e pós-graduação realizassem intercâmbios universitários em outros países e estabeleceu parcerias para capacitação de pesquisadores. Em 2017, o programa foi encerrado para os estudantes de graduação sob o argumento de que faltava dinheiro para mantê-lo.

Em 13 de dezembro de 2016, já sob a presidência de Michel Temer e com a PEC do Teto de Gastos (PEC  241) em vigor, houve uma  diminuição da verba destinada às universidades. 

No governo seguinte, de Jair Bolsonaro, iniciado em 2019, outros cortes orçamentários foram realizados. Neste período, houve ainda interferência no modo como eram eleitos os reitores das universidades e institutos federais. Até então, desde a instituição da lei  9.192, de 21 de dezembro de 1995, que regulamenta o processo de escolha dos dirigentes de instituições federais de ensino superior, havia um acordo tácito de que a ordem de nomes nas listas tríplices organizadas em cada universidade fosse respeitada para nomeação do respectivo reitor. As escolhas feitas pelo presidente Bolsonaro alteraram essa prática, o que gerou questionamento sobre o respeito à autonomia universitária.

O ensino superior no Brasil, apesar do início tardio e de uma trajetória conturbada, vem se consolidando como um importante espaço de desenvolvimento intelectual e de produção científica com repercussão nacional e internacional. O sistema hoje engloba um variado grupo de instituições públicas e privadas, que abrange diversos tipos de cursos e programas, integrando vários níveis de ensino que vão desde a graduação até a pós-graduação lato e stricto sensu. O atual regime de funcionamento dessas instituições se encontra fundamentado nos preceitos da Constituição Federal de 1988, na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1996 e em um vasto conjunto de decretos, regulamentos e portarias complementares, mas está em constante transformação e adaptação às mudanças políticas e às evoluções e reivindicações da sociedade. 

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